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  在安全生產屬地管理這一概念出現之前，各級政府對企業監管采取的是分級監管模式，即按照企業的級別一一對應政府監管部門，如：中央政府負責監管央企、省政府負責監管省級大型企業，以此類推。在《安全生產法》、《安全生產許可證條例》等法律法規出臺后，根據法律要求，各級政府紛紛開始依據“屬地管理”原則，落實共同監管。但是，在大多數地區，舊的“分級監管”模式并沒有及時廢止，造成“分級監管”和“屬地監管”新舊二種監管模式并存的現象，人為的形成了“分級屬地管理”，概念上的模糊和不一致，在實際操作過程中存在漏洞。如：一些行政部門對行政責任主體的說法層出不窮：“誰主管誰負責、誰受益誰負責、上級發證下級監管、上級批準當地管理”等，從不同的角度提出多種版本，似乎各有理由和依據，核心內容是：責任不在我這里。

    筆者認為：“分級管理”和“屬地管理”之間本身存在著矛盾，所謂的“分級屬地管理”模式是不符合科學監管理念的，給基層執法帶來了弊端，具體表現為：

    （1）目前的分級屬地管理本身缺乏科學合理性。一個企業的安全生產既體現在公司高層的決策領導上，更體現在基層的工作落實上。把領導層和落實層的監管責任分在國家部門和省市部門，由于事故永遠發生在基層單位，按照責任追究的辦法，責任永遠在負責基層監管的部門，負責上層監管的部門永遠沒有責任。這種分法不科學，權利責任不對等，分級屬地管理是向下推卸責任。既然要分級就不要再屬地，中央企業（包括其分支機構）都應由國家部門負責監管，就不要再讓地方監管。

    （2）目前的分級屬地管理是強化地方監管還是削弱了地方監管？按國辦52號文件對中央企業監管只到市一級，縣級安監部門無權對中央企業（包括中央企業設在各地的分支機構及其下屬單位）實施監管。但是不少具有行業壟斷性質的中央企業，其分支機構廣泛分布于縣里，比如、中石油、中石化的加油站，過去縣級安監部門對其履行日常監管，經常進行執法檢查，按國辦52號文件精神，縣級安監部門無權對其進行檢查，按《安全生產違法行為行政處罰辦法》，縣級安監部門也無權處罰，這樣實際上削弱了基層安監部門的監管。

    （3）目前分級屬地管理原則與其它法律法規及文件存在矛盾。如《生產安全事故報告和調查處理條例》按照安全生產事故大小對事故調查處理的管轄權在各級政府之間進行了劃分，規定只要駐地生產經營單位發生生產安全事故，不論是在中央企業發生的還是省屬企業發生的，都要向發生地縣級安監部門和有關部門報告；發生一般事故和較大事故，均由縣或市人民政府組織或委托有關部門調查處理。縣級安監部門只履行對駐地中央企業只履行事故調查處理職責不履行其它監管職責，監管職責不相一致。

    由此可以看出，如果沒有劃清“條”與“塊”的責任界線以及與之配套的措施和手段，舊的“分級監管”和新的“屬地管理”并存，執行所謂的“分級屬地管理”，那么安全生產的“屬地管理”只能作為上下級相關部門推脫責任的托詞，最終造成“都管、都不管”局面。

    要從立法層面解決當前安全生產屬地管理“有名無實”、基層執法“師出無名”的現狀，必須盡快出臺相關法律，對屬地管理中的關鍵問題進行明確。筆者認為，當前三方面的內容必須盡快通過立法途徑加以明確：

    （1）“條”與“塊”之間要有一個明確的責任劃分。“屬地管理”屬于“塊”的范疇，那么政府監管部門、企業主管部門、行業管理部門應承擔什么責任？是否可以這樣劃分：企業主管部門、行業管理部門承擔安全生產“日常管理責任”，當地政府安全生產監督管理部門承擔“監督責任”；

    （2）是要根據各地區、各行業的實際情況，對不同類型的企業分級分類落實屬地監管。即按行業類型、危險程度、設施設備情況等明確“屬地”到哪一級，防止出現不要除總部（總公司）一幢辦公大樓以外的所有分公司、子公司及其所屬單位統統往下“屬地”，結果哪一級都是“二傳手”，形成“上級不管下級、下級不知上級”的無序狀態，反而造成責任不明；

    （3）要把相應的監管手段、執法權力適當下放。比如安全設施“三同時”的審查監督、承包承租單位的資質審查、安全生產制度落實等情況督查考核等等的權限和手段可以下放給當地有關部門和安全生產監督管理部門，使責任和手段基本配套，進一步擴充基層監管的執法能力。